兩大歐盟立法機構達成FuelEU Maritime立法草案臨時協議

當地時間2023年3月23日，歐洲議會和歐盟理事會兩大歐盟立法機構達成了 “關于在海上運輸中使用可再生和低碳燃料”（FuelEU  Maritime）立法草案的臨時協議，這意味歷時近兩年的立法談判過程正式告一段落，走向尾聲。

應運而生

FuelEU Maritime是什么？歐盟為什么要制定FuelEU Maritime？想要尋求答案，就需要將時光回調至2020年的那個冬天。

在歐盟綠色新政《歐洲綠色協議》發布整整一年后的2020年12月，歐盟正式確定了作為實現2050年目標中間步驟的2030年減排新目標，即到2030年將歐盟的溫室氣體排放量減少55%(與1990年的水平相比)，這一新目標既是歐盟在2014年向《巴黎氣候協定》承諾的40%目標的一大進步，也展示出了歐盟對于實現2050年“氣候中和”減排目標的決心。

歐盟的終極目標是力爭在2050年前成為全球首個實現“氣候中和”的大陸。為實現此目標，歐盟將“至2050年實現氣候中和”的目標寫入了首部《歐洲氣候法》中。根據《歐洲氣候法》，歐盟到2030年溫室氣體排放量至少減少55%的氣候目標是一項法律義務。

為幫助歐盟國家實現這一新減排目標，歐盟需要制定相關行動計劃和措施。經過小半年時間的研究與準備，歐盟委員會于2021年7月14日正式向歐洲議會、歐盟理事會、歐洲經濟和社會委員會以及地區委員會遞交了具有里程碑意義的最新低碳發展政策——“Fit for 55”一攬子氣候減排立法提案（以下簡稱“Fit for 55”一攬子計劃）。

“Fit for 55”一攬子計劃是目前歐盟在氣候和能源問題上所提出的最為全面的立法提案，內含FuelEU Maritime、歐盟碳排放權交易體系（EU ETS）、碳邊境調節機制（CBAM）等在內的10多項具體立法提案，涉及能源、運輸、航運等相關產業，各具體提案之間相互聯系、互為補充。歐盟承諾，到2030年將溫室氣體排放量在1990年水平基礎上減少55%，“Fit for 55”一攬子計劃是一套修訂/更新歐盟現有立法和落實新舉措的建議，旨在使歐盟相關立法與其2030年減排目標保持一致，是歐盟將氣候目標轉化為歐盟法律的關鍵計劃。

對于航運業來說，船用燃料主要還是依賴于使用污染較為嚴重的化石燃料。根據歐盟的統計數據，海上運輸所產生的溫室氣體排放量占歐盟整體溫室氣體排放量的13.5%。相較而言，可持續燃料具備安全和環保等特性，可以在減少溫室氣體排放方面發揮關鍵作用。這也正好與歐盟可持續發展戰略不謀而合。因此，FuelEU Maritime應運而生。

作為“Fit for 55”一攬子計劃的關鍵部分，FuelEU Maritime提案的主要目的在于增加船舶對可再生和低碳燃料的使用，以幫助海事行業減少溫室氣體的排放，同時確保海上交通的平穩運行，進而助力海事行業參與到歐盟新減排目標的戰略路線中，并在落實《歐洲氣候法》方面發揮基礎性作用。具體而言，FuelEU Maritime將通過對船舶所用燃料的溫室氣體強度設定最大限制，并刺激�？繗W盟相關港口的船舶采用可持續海上燃料和零排放技術，例如強制在港船舶使用岸電等，以此推動可再生和低碳燃料在歐盟海運領域的使用。根據歐盟委員會的最初提案，從2025年開始，歐盟將對海運燃料使用的溫室氣體強度進行越來越嚴格的限制，并設定了溫室氣體強度限制目標，以2020年參考值為基線分階段折減，到2025年為2%，到2030年為6%，到2035年為13%，到2040年為26%，到2045年為59%，到2050年為75%。此外，自2030年1月1日起，要求�？繗W盟成員國港口的集裝箱船和客船所有用能必須來自岸電。�？繒r間少于2小時、使用燃料電池、純電動、船上風力和太陽能發電等零排放技術、無法連接岸電、應急等特殊情形除外。自2035年1月1日起，一個報告年內由于港口連接設施不足以及不兼容導致無法連接岸電的例外情形不得超過5次。

九轉功成

歐盟委員會從2021年7月在其“Fit for 55”一攬子計劃中提交了 FuelEU Maritime提案到2023年3月達成臨時協議，中間立法談判只花費了短短一年多時間，充分體現了歐盟的綠色決心。然而，時間雖短，但過程卻并非坦途。

據歐盟專家Astrid Silvia Grunert介紹：“歐盟立法過程漫長且復雜，在這個過程中的各個階段都需要征求(行業)利益相關方的意見。最初的立法建議是由歐盟委員會(歐盟唯一有權起草法令的機構，負責提出立法提案、政策和行動計劃)根據之前長達數月的詳細影響評估所制定并提出。在開展影響評估工作期間，歐盟委員會已與（行業）利益相關方進行協商，以確保從一開始就提出公平且合理的建議。立法草案提交后，由共同立法者(歐洲議會和歐盟理事會)一起審查所提草案，并在他們認為需要的地方進行修改，這些額外的建議通常來自(行業)利益相關方的意見。在整個過程中，共同立法者始終對(行業)利益相關方的意見持開放態度。最后，歐盟委員會、歐洲議會以及歐盟理事會召開三方會議，以找到最佳方案。”

回溯FuelEU Maritime提案的立法進程，從草案提出到達成臨時協議主要經歷了三個重要節點。2021年12月9日，歐盟理事會航運工作組對該提案進行了分析，相關文本獲得交通委員會通過。2022年4月4日，歐洲議會運輸和旅游委員會（TRAN）報告員Jörgen Warborn提出修正草案，并于2022年10月3日獲得TRAN通過，于2022年10月19日獲得歐洲議會通過。2022年6月2日，歐盟理事會通過談判立場，提案進入最終談判階段。

那么在這個過程中，有哪些焦點問題引起了行業的關注呢?

Astrid表示：“針對FuelEU Maritime提案，業界反復強調的一個重大意見是缺乏綜合性影響評估。其實對于航運業而言，業界不僅對FuelEU Maritime提案表示出擔憂，還對歐盟將修訂《EU ETS指令》(將航運業納入EU ETS)、《替代燃料基礎設施指令》(AFID)以及《可再生能源指令》(REDII)等立法提案都表示出了擔憂。尤其是船東，他們主要的擔憂是將面臨雙重機制，這意味著他們可能將被要求向兩個不同的系統（FuelEU Maritime和EU ETS）上報數據并遵守兩套規則，這將造成額外負擔。盡管歐盟委員會多次確認不會發生重復報告的情況，但這種擔心目前依舊尚未完全被消除。其困難之處在于，目前已經經過三方商定的FuelEU Maritime提案僅提供了新機制的關鍵要素和框架，有關具體實施的細節將通過授權法案進行定義和描述，這項工作將在2023年完成。因此，即使在通過了主要提案之后，也要通過立法程序來補充細節。另一個具有爭議的問題是對處罰的計算。最初，這項任務預計將由獨立核查機構（Verifier）執行。然而，核查機構和國家管理當局都不同意這種做法，稱這顯然是管理當局的任務，而不是第三方機構的任務。這已在文本中進行了調整。此外，對獨立核查機構的選擇給予了更多的關注，并增加了一些篩選內容，以便更好地保證核查機構具備與航運有關的知識和資格。通過EU ETS和FuelEU產生的資金分配也是一個大問題。航運利益相關方聲稱，這些資金應直接回流到本行業，以支持行業綠色轉型。此外，關于是否可能設定非生物來源的可再生燃料(RFNBO)比例的問題也進行了長時間的辯論，歐盟委員會嚴格捍衛最初選擇的技術中立辦法�？傊�，雖然共同立法者(歐洲議會、歐盟理事會)和利益相關方提出了許多改進歐盟委員會原始草案文本的建議，但立法的總體目標從未受到質疑。”

不難看出，在整個立法談判過程中，歐盟方面結合專業且詳細評估的同時也注重（行業）利益相關方的意見，以求最終立法能夠為歐盟以公平、經濟、高效和具有競爭力的方式實現碳減排和經濟轉型目標提供法律保障。

塵埃落定

據了解，此次達成的結果僅為臨時協議，后續仍須經歐洲議會和歐盟理事會正式批準后才會公布最終的法律文本。但盡管如此，FuelEU Maritime提案如今也算是塵埃落定。

本次達成的臨時協議在保留了歐盟委員會最初提案核心內容的基礎上，歐洲議會和歐盟理事會聯合做出了8項修正。為外延地區、小島嶼和經濟上高度依賴其連通性的地區的特殊處理引入限時例外；引入冰級船舶以及在冰區航行的船舶的折減系數；從2035年1月1日起提高船舶使用的溫室氣體排放強度的目標，并采取措施鼓勵使用RFNBO；根據應與AFIR保持一致的基本原則，修改岸上供電（OPS）的要求和與零排放技術相關的規定；在涉及燃料認證時，將化石燃料排除在認證流程之外，同時改進規定，使該流程更具前瞻性；修改關于FuelEU Maritime處罰產生的收入及其分配給項目的規定，以通過增強的透明度機制支持海事部門的脫碳；在相關報告和審查條款中進一步明確了委員會監督法規實施的義務。要求在港口為船舶提供電力。

相較于歐盟委員會最初提交的草案文本，新達成的臨時協議發生了哪些主要變化呢？中國船級社（CCS）國際事務處主管、歐盟事務專家林正錦總結有三點：“第一，船用燃料GHG強度在2020年基線（91.16 grams of CO2 per MJ）基礎上分階段折減：2%（2025年）, 6%（2030年）, 14.5% (2035年), 31%（2040年）, 62%（2045年），80%（2050年）。第二，采取措施激勵船東使用RFNBO。如果2031年前RFNBO的使用在船用燃料中的占比不到1%，則2034年起設定2% RFNBO的目標。第三，自2030年起�？繗W盟主要港口的集裝箱船和客船的所有用能必須來自岸電，2035年起適用于歐盟其余港口（如有岸電設施）。”

不難看出，FuelEU Maritime的塵埃落定定將為航運業帶來巨大影響，更有行業人士認為，FuelEU Maritime對海事行業而言是具有顛覆性。對此，Astrid表示：“我個人認為，該措施已經公布并成型有相對較長的一段時間了，這為利益相關方(行業)提供了多次機會可以參與并發表觀點和改進意見。因此，原則上來說，FuelEU Maritime的結果應該是合理的、可執行的且具有影響力的。”